日本向中国提出二十一条要求，严重侵犯中国的国家主权。但二十一条的提出，无论是其决策过程还是实施过程，中国革命者的在场都是一个无法回避的因素。革命者寻求日本支援以及对日本的依附，是袁世凯所代表的中国政府必然接受二十一条的原因之一。从某种意义上讲，"二十一条"是日本帝国主义与中国革命党联手向袁世凯、向中国提出的灭亡袁世凯、灭亡中国的要求。
一、革命与外援
借助日本，不仅是在二次革命时就已经提出的方案，而且从革命者一贯的行为模式看，日本也始终是革命者的理想基地，是培养、酝酿革命的温床。二次革命失败后流亡日本也就顺理成章了。
1、流亡日本
陈其美在南京失陷以后，制定了"三次革命"构想。在他给杨以钧的信中，提出以日本为根据地，积累并准备下一次革命的设想："吾辈抱定宗旨，百折不回，现已有沪江同志决议，以一半往长崎赴会，联合日人，筹饷购械，以台湾为根据，从闽、浙进行"等语。二次革命失败后，革命党基本是按照陈其美这一设想行动的。第二次革命时，孙中山也制定了"联日"、"速战"的主张来，但"速战"的结果以不旋踵失败而告终，联日便成为唯一的出路。
1913年8月5日，孙中山偕胡汉民抵达台湾，受到台湾总督府方面的隆重接待。日本外相牧野指示台湾总督：鉴于国内外形势，不宜让孙中山等来日本，要劝诱孙等改赴他处。但孙中山还是乘船赴日本。抵达日本后，日本外相再次指示兵库县知县劝诱孙中山离日赴美，经日本民间人士多方活动，孙中山最后在东京赤坂区住了下来，开始在日本的第三次革命的筹备。
黄兴于8月4日离开香港，9日在日本下关登陆。日本方面如对待孙中山一样，一开始就阻止黄兴进入日本，希望他远走美国。但经三井物产公司等各方面的活动，黄兴最终得以留驻日本。
日本成为革命者反对袁世凯政府的基地。中国革命也就是这样强行投入日本的影响之下，成为日本对华政策的一个重要参数。
孙中山等革命党避难日本，袁世凯立即向日本方面提出过驱逐要求，但日本方面认为强行驱逐并非上策，因而提出全力劝说孙等另择他处，即使留驻也比严加监视的应对策略。
然而，孙中山所在，即革命策源地之所在。在日本的"保护"之下，孙中山开始与日本各财团、日本民间人士、大陆浪人组织以及军部、参谋本部人士进行广泛联络，以便筹措资金，组织人员，准备力量，计划第三次革命。
2、寻求外援
孙中山与日本各界的接触，以及他所开列的日本援助的交换条件，与日本在此时及此后的制定对华政策有何关系，尤其是与日本此后向中国提出二十一条之间有何关系，这些问题，目前史学界还没有予以充分关注，因而有必要加以分析。
王芸生在抗日战争之前编写《六十年来中国和日本》中，曾说日本人以革命党为"袖中虎"，以对付袁世凯，对此，王芸生严正指责革命党之依靠、借助日本给国家造成的危害。但这些是否出于不得已的客观原因？在日本侵华战略中，革命党是否是被日本利用的工具？尽管客观上已经造成了国家利权的损失，但主观上革命党人并不知道日本的意图，主观上革命党并没有参与日本的对华侵略？革命党与日本之间的关系究竟是一种什么关系？这些问题，都有必要重新清理。
先来看在二十一条要求提出之前革命党在日本的活动情况，看革命党是否主动请求日本介入，并与日本的对华政策配合行动。
1914年5月11日，孙中山致书大隈重信， 希望日本政府援助革命党倒袁，而其交换条件包括：
可开放中国全国之市场，以惠日本之工商，日本不啻独占贸易上之利益。是时中国欲修改不平等条约，以脱既往国际上之束缚，更需藉日本为外交之援。如法律、裁判、监狱，既藉日本之指导而改良，日本率先承认撤销领事裁判权，即许日本人内地杂居，则在中国之便利于以更进。中国恢复关税自主权，则当与日本关税同盟，日本制造品销入中国者免税。中国原料输入日本者亦免税。中国之物产日益开发，日本之工商业日益扩张。
在信中，孙中山所，日本现在国内发展空间已尽，没有回旋余地，而中国地大物博，尚未开发，如果日本帮助中国革命成功，则"日本如英国之于印度，无设兵置守之劳费，而得中国之大市场，利且倍之，所谓一跃而为世界之首雄者也"。
这封信在日本制定对华政策中产生过什么影响，匮于史料，目前难以确论。但有论者认为，孙中山所为，"不但使日本当局看不起民党，事实上也助长了日本当局的对华野心，使之有可能集中对付袁世凯政权。"即使对这封信的真实性持怀疑态度的彭泽周也不否认，"这封密函被提出后，对于大隈内阁后来对袁二十一条交涉上有极大的帮助。那就是：大隈不但不援助革命党，反而将中山先生的反袁计划向袁世凯泄露，以向袁讨价还价，企图促使二十一条要求的实现。"
对青岛的占领是日本提出二十一条要求的重要铺垫性步骤。革命党人不仅清楚日本的青岛战略，而且将之列入了自己的第三次革命整体计划之中，并与日本军部达成过"默契"，在侵占青岛过程中双方互相配合，共同行动。
据日本警察破获的革命党计划显示，第三次革命准备以三个阶段发动，第一阶段是发动"土匪起义式的小动乱"；第二阶段是利用袁世凯政府的财政困难，策划士兵哗变；第三阶段就是"打算在胶州湾陷落时期最终举旗革命"。从乙秘第1925号档案《有关中国革命运动之计划》可以看出，利用日本侵占青岛之机发起革命，是革命计划的第三阶段。这种计划显然不是某一个人的决策，而是革命党制定的整体方略。中国驻日本公使馆破获的文件也能证实这一计划书的存在。革命党人第三次起事的进行计划是：
甲、以胶济路输送军火，北与津奉，南与津浦路线联络一气。日兵撤去肩章，变换衣服，混入华党，一致进行。
乙、进行以扰乱为目的，若遇商埠，不妨焚掠，预先声明赔偿。扰乱所至之地，日本仗义执言，进兵保护，代为平乱。
高秘特第2787号档案中记载的柏文蔚谈话是另一个重要证据，证明革命党曾积极参与日本军部的侵占青岛计划，并希望与日本协同进行，但日本政府拒绝革命党的要求。即使如此，革命党还是提出以国家利权作为条件，希望得到日本政府的默许：
回来后的柏文蔚对某住房者曰：在东京的两个月，曾想利用日德开战之机来实现我们革命党的宿愿，并通过关系密切的日本人斡旋，与参谋本部及日本政府的外交要人进行交涉，以期获得相当之援助，参谋本部虽有充分声援之意，但大隈伯爵和加藤男爵全然反对，以致不能得到日本政府的赞同。日本元老山县[有明]公爵、寺内[正毅]伯爵希望由民间党派援助，但大隈伯爵不改变他的主张，因此民间党派也只能采取等待极好时机来临的态度。现下的财经状况，什么事情也做不了，只好绝望而归。日本政府若是同意革命，那么从民间党派借款一事便可立即着手进行。若以安徽、江苏、山东方面的铁路矿山作抵押，将很容易得到三百万元左右的借款，军用资金的供应并无困难。民间党派之成效虽然可期，但日本政府不答应，所以，只好等待其他可求之手段的机会了。
日本外务省秘密档案《各国关系杂纂.中国之部.中国革命党问题》乙秘第2255号文件表明，革命党与日本军部曾就日军占领青岛一事达成过默契：日本陆军部曾要求在占领青岛之前，革命军暂时不举事，等待日本进入后再由革命党进入。但青岛陷落之快却出乎意外，致使革命党措手不及。为此，戴天仇发表谈话，一方面指责日本军部没能给革命党机会，另一方面却希望日本政府能充分利用革命党，作为长期占据青岛的合法理由：
我等同志认为，胶州湾的陷落至早也在本月二十日以后，因此计划大致在胶州湾陷落时举旗。但是没有想到胶州湾之陷落如此之快。另外，我之同志先前在杭州的运动，又被袁世凯政府发觉，运动成了泡影。因此，原来的计划稍有挫折。……
但革命所需的军用资金却不能如愿，而且不能得到日本政府的援助，这是我等最感痛心的。据称，日本陆海军部的某些人曾压制和安抚革命党，言称在青岛陷落之前，不可轻举妄动。而今，青岛陷落，日本政府今后将采取何种方针？我等同志正在暗中观察日本政府的态度有何变化。
依我个人之见，在青岛陷落之今日，不能不想到中国政府必然要向日本要求其撤走驻在山东省之军队，而此种要求的背后，想必有德、美两国暗中支持。日本政府若不接受此种要求，则必然要招致美国的公开抗议。如此这样，将使日本极为痛苦地撤走在山东省的大部分军队。因此，日本政府必然要在其他方面寻找驻兵的借口。在这种情况下，将不得不提出利用我等革命党的策略。此事正是我等所希望的，相信也是得以达到革命目的之时机也。
史料证明，即使在对日问题上与孙中山发生分裂的黄兴，在日本占领青岛问题上不仅是知情人，也是主动配合者。1914年，黄兴在致宫崎滔天的信中，曾对日本占领青岛表示："欧洲战乱，扰及亚东，贵邦仗义兴师，得收青岛，均势局面或有变迁。贵政府态度，得似（视）海陆两部。前已得青岛后，与吾人可与便利，不知能实践否？乞为一探，速示方针。"
上述有关革命党与日本就青岛问题达成的协同作战计划，尽管在日本占领青岛时期没有兑现，但当袁世凯政府正式要求日本撤军之后，日本军部就正如革命党所料的，要"利用我等革命党"了，"东北军"的兴起以及在山东的活动，就是日本与革命党协同作战的体现。
再看二十一条提出之后孙中山等革命党人与日本之间的关系。
其实，在日本政府正式提出二十一条要求之前，孙中山早在1914年底就已经得到了详细内容，但他对这一问题始终保持沉默。日本提出二十一条之后，2月3日，孙中山曾说过这样的话："关于现在报纸上所登日中交涉问题，余固不知其内容为何物，但见报纸显要的诸种报道，则今回日本政府之态度，余以为是于确保东洋之和平、谋求日中两国之亲善之妥当措施。"而就在此番谈话之后的第2天，孙中山、陈其美就与日本人犬塚信太郎、三田纯三郎签订了与《二十一条》内容大致相同的《中日盟约》。
孙中山的《中日盟约》成为日本对付袁世凯的王牌。当袁世凯以拖延战术应付日本，并向美国及新闻媒体透露二十一条消息，以期得到列强的干预与国际舆论的声援时，日本政府威胁说："日本政府有意援助中华革命党总理孙中山，孙中山已在东京提出了为此的代价条件。"
在3月份的中日交涉中，袁世凯政府要求日本撤销第5条，并消减其他各项要求，与日本拖延。日本国内舆论哗然，要求政府实施强硬手段。日本政府于是向中国增兵，以压迫袁世凯接受二十一条要求。
就在日本政府向中国施加压力的同时，孙中山却在声援日本政府的侵略行为。3月14日，孙中山向二十一条的制定者、日本外务省政务局长小池张造表示赞成二十一条。孙说："无可非议，这是以日中亲善和东洋和平为目的的，在此点，与不肖之唱导主张一致，表明不胜欢喜"。
在示好之后，孙中山向小池张造提出了《中日盟约案》，由此，孙中山的活动开始从寻求与日本民间人士的结盟走向与日本政府的结盟。孙已经深深地介入了二十一条交涉、主动地进入了日本的对华侵略过程。
孙中山提交的《盟约案》全文如下：
盟约草案
日本及中华，为维持东亚永久福利，共同体认两国合作之必要，兹特约定如左：
第一条 日中两国合作，凡有关他国对东亚重要外交事件，先行互相照会协商。
第二条 为使日中协同作战，中华陆海军使用之武器、弹药、装备等，均采用与日本同一型式。
第三条 基于与前条同一目的，中华陆海军在聘用外国军人时，以采用日本军人为主。
第四条 为期日中政治确实合作，中华中央政府及地方官署在聘用外国人时，以采用日本人为主。
第五条 为期日中经济协同发展，在日华重要都市设立"中日银行"及其分支机构。
第六条 基于与前条同一目的，在中华方面为经营矿业、铁路、及沿海航线等，而需要他国资本或合营时，应先与日本协议；倘日本无力办理，则可与他国协商。
第七条 日本为中华改良币政（调整通货）给与必要援助，俾早日完成。
第八条 日本协助中华改良内政、整顿军备，俾建设为健全国家。
第九条 日本协助中华进行改订条约、自主关税及废除领事裁判权等事务。
第十条 在属于以上各条范围内之约定，非经两国外交当局、或在本盟约签署之两国人认可，不得与他人缔约。
第十一条 本盟约自签订之日起，有效期间十年，并得依据两国之期望予以延期。
附记：上述盟约草案，乃属吾人私案，务请勿予公开，特此奉恳。
台湾国民党授意编纂的《蒋总统秘录》认为孙中山不会选择小池张造作为交涉对象，因为小池张造"不够分量"，并以此作为此信真伪问题的依据之一。其实，在日本制定对华政策方面，小池张造是一个核心人物，正是他负责协调日本参谋本部、海军部、外务部与陆军省等的对华政策，对于这一点，谙熟日本政情的孙中山是清楚的。论者已经指出，向小池张造提出的《中日盟约》，事实上已经进入了日本的对华政策的决策过程。日本的排袁计划"实际是，外务省政务局长小池张造串通陆军参谋次长田中义一、海军军务局长秋山真之，由政府和军部当后台加以操纵搞起来的。他们策划在'满洲'利用以复辟为目的的宗社党和巴布扎布蒙古军发动第二次'满蒙'独立运动；在山东煽动'革命军'蜂起制造动乱；在上海策划夺取军舰来支持革命军。"可以看出，小池张造的排袁计划与革命党的三次革命计划如出一辙。
论者认为：《中日盟约》"与二十一条相同，规定了日本方面的极大利益及优先权，但在明确山东、南满洲、东部蒙古、福建等地域，这样具体性及内地杂居、土地商租权等这样大范围的规模上，《中日盟约》是远远不及的。"但从具体项目看，《中日盟约》甚至比《二十一条》有过之而无不及，如在决定日本方面的利益乃至优先权方面的第2、3、4、6条中，有很多部分基本上与二十一条要求中第5号的宗旨一致。
在二十一条交涉后期，4月7日，孙中山在与日本太阳通讯社长波多野春房的谈话中透露，袁世凯正在利用中日问题，掀起反日高潮，同时也使他自己进退两难。孙中山表示，要利用袁世凯面临的日中交涉困境，以行其倒袁计划："在日中交涉问题上，袁世凯为敷衍中国国民并为自己的立场辩护，正极力煽动国民掀起排日运动。因为国民舆论和态度益加强硬，袁进退维谷，处境愈益窘迫，予将乘此时机，以遂平生素愿。"
就在日本向中国当局提出最后通牒的同时，革命党人王统一在谈话中却表示，日本的要求"大体得当"，袁世凯应尽快接受，以谋中日之间的和平。但在他看来，袁世凯拒绝倒是最好的结果，"若出现日中开战之不幸事件，日本会不顾一切直逼北京推翻袁政府，……如日本加以一击，袁政府则必将崩溃。倒台后何人支撑政局，虽尚不能明言，但我派同志目下正雌伏以待时机之到来，一旦机运成熟，便随时起事，不可踌躇"。
近代以来的日本在其对外关系方面，一直将中国作为其假想敌与侵略对象，二十一条的提出不仅是欧战发生以来远东国际均势被破坏的产物，也是日本国防观念的产物，是日本近代以来对华政策的必然结果。
日本第一部国防白皮书是在1907年4月颁定的。这部定名为帝国国防方针的白皮书由参谋本部田中义一中将起草，陆军元帅山县有朋修正。帝国国防方针白皮书典型地反映了日本自甲午战争以来对外"攻势国防"的国策。在国防白皮书中，日本帝国将国防的第一方针、最高目标定在中国的东北与朝鲜半岛。其第二项原则规定，今后日本的作战领域以朝鲜半岛与中国东北为界。1909年4月，日本陆军元帅山县向内阁提出"对华政策的第二案"，促使日本在辽东半岛以及东北的南部地区进行大规模投资，造成日本在东北深植实力的既成事实，逼使中国延长旅大、南满铁路的租借期等等，可以说，二十一条的提出，是日本近代以来对华政策的具体化。而欧战的爆发，尤其是欧战发生以后列强在中国力量均势的破坏，在日本看来，真是"大正新时代的天佑"。
欧战的爆发，欧洲各在华势力无暇东顾，而此时袁世凯政府也在国际上处于孤立地位，一时难以得到各列强的支持与在各列强之间进行外交平衡。日本决心乘机打破列强在中国的均势，以根本解决日本对华问题。日本参谋部说："先进各国汲汲于本国之战争，无暇东顾……迟滞不前的对华政策至此告一段落，增进与确立帝国实力，已臻必要"。日本积极参加第一次世界大战。对德宣战的目的，不仅在占据胶州湾与胶济铁路，更为根本的是彻底解决所谓的"日中关系"。二十一条的提出，是这一背景的产物。
在欧战期间，日本民间右翼浪人、军部、元老派、各政党，执政内阁，外务省等纷纷提出对华政策意见书，方案达数十种。1914年8月7日，日本参谋本部第二部长福田雅太郎提出《日中协约案要纲》； 8月24日，陆军次长大岛健一提出《关于欧战的归趋与我国对华政策》； 8月26日，日本驻华公使日置益向加藤提出《关于我国对中国之要求条件》，9月21日，日本驻华公使馆武官町田敬宇陆军少将提出《当欧战之际，我国在中国应获得事项的意见》，元老三县有朋在8月底写就《对华政策意见书》，提交首相，9月24日三县等四元老和大隈首相决定了《对华根本方针》。民间有：东亚同志会于9月1日提出的《关于我国需要从中国获得之权益意见书》，对华联合会于10月6日提出《关于对华根本政策意见书》，日本浪人组织黑龙会于1914年10月29日向日本政府提出《解决中国问题意见书》（又译《对支那问题意见书》，即《黑龙会备忘录》）； 11月7日，小川平吉提出《对华外交东洋和平根本方案》。
二、"二十一条"的提出
1、决策过程
任何对外政策的制定，一方面依据的是本国的根本利益，但另一方面却离不开对敌手国国内力量及其可能做出反应的预期。在国内有关二十一条问题的研究中，目前论者多注意前者，而往往忽视了后一因素。这种偏颇，势必影响对国际冲突的全面理解。
其实，在二十一条的决策、制订与交涉过程中，中国革命党在日本的革命活动以及寻求日本对革命活动的援助始终是日本制定对华政策的一个基本参数。
二十一条要求文本来源之一的《关于欧战归趋与我国对华政策》，是日本陆军次长大岛健一提出的。他在提出这一方案时，认为方案要得以实现，必须有二个条件，其一是归还胶州湾，其二就是将革命党作为一个重要的参数考虑进去。大岛健一说："帝国政府亦可向革命党领袖发出告诫，使他们做出如下保证：为巩固中国独立，保障民族幸福，蠲弃嫌疑，为现政府效力；另一方面，要劝告袁大总统，适当采纳孙、黄及其他派别的主张，使彼等心向故国，在政治上能够发挥作用。果能如是，则不独袁氏可以放心，孙、黄等人亦可各得其所，双方俱各感戴我国。倘若孙、黄等人不听从我方倡言，即是危害中国国民的安宁与国家独立，我国即可断然将彼辈逐出帝国领土之外，使其远离故国，借以为民国政府消除危惧，同时可使袁氏衷心信赖于我帝国之指导。此外，再为民国政府斡旋借款，助其改革军制，刷新庶政；并向该政府暗示，俟将来中国国势发展之时亦可签订日中同盟，等等。"
黑龙会提出的备忘录，也将在日革命党人作为决策因素予以考虑。《黑龙会备忘录》认为欧战是日本迅速解决中国问题"千载难逢"的机会，主张应不择手段"使中国自动依赖日本"，成立中日防御同盟，对中国进行全面控制。而达此目的之"要诀"，就是充分利用革命党：
即唆使革命党人、宗社党人及其他心怀不满的党派人等到处蜂起，一俟其国内乱成一团、袁政府陷于土崩瓦解状态时，我国即由四亿民众中选出最重信义、最有声望的人，拥而立之，加以援助，使其完成改造现政府、统一国家之业绩，并由我国军队助其恢复秩序，稳定政局，并保护其人民生命财产之安全。倘能如此，其人民始能心悦诚服，其政府始能唯我国是赖，而签订《国防条约》之目的，方能易于实现。
在《黑龙会备忘录》中，内田良平提出，革命党之所以没有起事，是因为没有资金，如果帝国向他们提供资助，即使只要少量的资金，也足以使他们起事，"闹成全国一团混乱"，再加上欧战的良机，日本帝国政府应该当机立断，协助革命党，"我帝国如欲唆使中国革命党人及其他心怀不满的派别分子蜂起举事，则当今之时为不可再得之良机。"
日本驻华公使日置益向外务省提出《对于我国对中国之要求条件》，共六条， 这一文本被认为是二十一条问题的开端。 在日置益提出的这一决策中，极为重要的一项参数就是对革命党在日流亡因素的考量，作为与袁世凯政府的交换条件，日置益提出四项：
第一，先行占领胶州湾租借地，随后交还中国。
第二，对居住在日本的主要革命党员，立即使之离开日本赴国外，且不得再来日本。在中国日本居留地及其他日本国国权下的地区，亦按此处理。
第三，凡有关对于中国政府具有革命性质的一切计划，均严加取缔。
第四，伴随开放满蒙发生日、华人之间的交涉案件，亲切公平处理，极力避免烦累中国政府。
作为"交换"条件的这四条中，其中两条涉及到居留在日本的中华革命党。也就是说，在日本二十一条决策提出的各种参数中，革命党的在日本是一个极为重要的参数。
这些还只是日置益所谓的"引诱条款"，也就是说，袁世凯政府能否接受，决定性的因素不在这里。那么，在日置益看来，对袁世凯致命的因素，袁世凯不得不接受的"威压手段"是什么呢？日置益在《关于对中国提出要求之拙见》中，有具体说明，这一说明已经不是决策过程中提出的，而是在二十一条即将付诸实施时的具体操作手段。日置益的"威压手段"是：
（一）将出征山东之军队留驻现地，显示我国威力，以使其感到我方之军事威胁。
（二）煽动革命党和宗社党，显示颠覆袁政府之气势，以威胁之。
日置益认为，上述"引诱条件"的效力其实十分薄弱，"威压手段"在具体实施时也会遇到困难，尤其是"对革命党或宗社党之利用更为困难。鉴于过去往往因此而招致失败之事实，不可不谓之下策。纵令勉强实现，究能收到若干实效亦属难料。况彼等一旦察知我方煽动之目的，是否仍能为我所用亦系疑问。我帝国之实力虽由于战胜之余威，能足以压服邻国，但如果实际动用不当，恐亦难发挥应有之威力。"
基于对日本实力以及中国情况的了解，日置益将重点放在革命党问题上。因为袁世凯当时虽然在国际上处境孤立，但对于日本在言论上的压力，"素对国际关系粗有通晓，对洞察外交虚实颇为敏感之袁世凯，假如已料到此种威压仅系一场恫吓，日本的声明未必能实现，从而断然拒绝我方要求时，则谈判将发生'相持不下'之虞。"而且，日置益对于袁世凯惯于利用舆论的手段十分清楚，指出一旦袁世凯利用舆论，煽起排日风潮，或唆使德国人制造障碍，则有可能出现"无法打开之困难局面"。
在日置益看来，关键因素在革命党能否看破日本之企图，能否配合日本的这一决策。问题提到这样清楚的地步，革命党在日本的一举一动，尤其是他们对日本提出的任何要求，就必然进入日本对华决策者的视野之中，并直接影响到日本的对华政策的制定与实施。
日置益提出的以归还胶州湾和驱逐在日本国内及租界内的中国革命党为"引诱"条件，其中革命党驻留问题日本自然掌握着主动权，但胶州湾的控制却要待以时日，因此，日本外相加藤在复电中表示："对所呈报的意见，大体没有异议"，但"未免时机过早"，"目前应暂时观察形势的发展"。
11月7日，日军攻占青岛，胶州湾租借地全部落入日本军部手中。加藤外相认为交涉时机已到，11日，大隈首相主持内阁会议，讨论通过对华交涉二十一条及"对华交涉训令案"。12月2日，日本天皇批准。3日，加藤将"二十一条"及"训令"面交日本驻华公使日置益，对二十一条要求逐条作了说明。二十一条由决策过程进入具体实施过程。
但决策要付诸行动，并达到目的，还得依赖这些参数是否支持决策过程中做出的预期。影响决策的三个因素中，日军对山东的占领，是可以操控的参数。中华革命党是否配合，却是必须考虑的变量。
革命党在多大程度上能受日本决策的支配，是日本实施对华政策极为关键的一环。但这一点，在日本政府与民间人士看来，似乎用不着担忧。例如，原浩然庐塾长青柳胜敏在谈话中表示过，革命党的最大困难在缺乏资金，但资金的缺乏并非关键，"此事取决于政府之态度，若政府决意援助革命党，只要对投机界等略施影响，则不会没有出资者。"
但日本政府此时并不愿革命党起事，而是以革命党为要挟，对袁世凯政府施加压力。这一点，孙中山的日本秘书寺尾亨表示充分的理解。他说，尽管这是革命党起事的绝好时机，"但在目前形势下，如在中国内地惹起动乱，从帝国与英国之外交关系来言，对帝国甚为不利。且他们革命事业不可能成功，因此，若他们贸然发动革命，我拟坚决制止之。"
日本政府对中国革命党的掌握有绝对把握，这已经不是问题。实际上，中国革命党也始终在积极寻求日本朝野的认可，并一再配合日本推行其对华政策。无论是在日本作出二十一条决策过程中，还是日本侵占山东时期，以及日本正式提出二十一条时期。
2、 相互利用
对于日本力量，袁世凯自然不得不重视，而革命党的威胁是否是袁世凯的心头之患，则一方面要看袁世凯对革命党的重视程度，看他们能否真的动员起日本的力量以介入国内革命。另一方面也要看国内的情况，是否能成功地阻止革命党之煽动。在国际冲突中，向一个敌国提出他不得不接受的条件，不仅看提出者的实力，看当时的国际大的环境，也要看对手的实力，尤其是对手的弱点，所谓攻其所必救之处。
而所惜的是，在中日二十一条冲突中，日本所攻的，正是袁世凯的致命之处。
革命党流亡日本，始终给袁世凯的中国政府造成巨大压力，寻求解决流亡者问题，也就是袁政府顺利执政的条件之一，为此，袁世凯曾多次联系日本政府，希望寻求解决之道。
1913年7月2日-9日，袁世凯秘密派遣孙宝琦、李盛铎赴日，名为考察经济，暗中却以"相当酬报"，以换取日本政府取缔革命党人在日本之活动。这次日本之行之目的有三，请日本承认中华民国，请日本取缔国民党在日本之活动，愿出相当之报酬。
同年8月，日本公使伊集院归国，袁世凯致函伊集院，希望他回国后向日本当局提出驱逐孙中山、黄兴等要求，"日本国政府为难之处当可推察，对日本国政府对其严加监督之举亦充分谅解。不过，此次叛乱之际，日本国军人原已有所干预，此事诸方报告均一致指出，在中国人中间，不幸都信以为真，非一、二张布告所能打消。而今孙、黄又居住日本，中国人对日之疑惑则益加根深蒂固。这非但是中国之不幸，而且在今后日中共同事业方兴未艾之际带来诸多危害。"8月21日，中国外交部向日本公使提交备忘录，对孙、黄在日本国留寓表示担心，备忘录认为，"本国此次内乱，实由孙文、黄兴、胡汉民等煽惑主使，以致本国民商损失产业甚巨，即各国商务在长江流域者，亦颇受影响。本国人民莫不痛心切齿于该乱党等"。孙、黄留寓日本，将继续以日本为倡乱之地，影响到中国人民对日本的好感，故希望日本国政府能消弭祸乱之源。
日本驻华代理小幡酉吉趁机向北京政府提出"日本政府有取缔乱党之意"，"惟须有交换条件"，外交部总长孙宝琦为此致电驻日公使陆宗舆：
前小幡面告，日政府确有取缔乱党之意，望代达主座。日前又提议，中国如愿日本实行，可提出希望条件，惟须有交换利益，日本方可对付……当答以日如诚能满我希望，我亦可商交换之法。
在第一次世界大战发生后，日本出兵山东，而革命党也以为第三次革命时机已到，准备举义，如何处理革命党问题成为日本与袁世凯政府交涉的重要议程。1914年3月，袁世凯政府发出公告，表示对加过第二次革命军人的宽恕，并在上海租界内成立了"陆军遣抚调查所"，声明：凡参加过第二次革命的陆军将校以上的军人，确已悔悟、想谋正业者，只要提出正式委任状及其他证据，并有适当保证人，经调查证实后，给予相当旅费送还原籍。1914年8月9日，曹汝霖会见桑田丰藏，在谈话中表示，中国政府对日本处理流亡者问题深感不安，并希望："贵国政府目前难于对之采取断然措施，作为交换条件，中国政府不惜解决贵国十几年来所企望之具有政治意义之重大的经济问题。贵国获此项利权，不会引起贵国舆论哗然。"桑田丰藏一方面声明，日本政府已经对流亡者采取严格的监视措施，否认革命者利用日本作为策源地进行筹划，又同时直接提出交换条件。1914年9月9日，中国驻日公使陆宗舆向日本提交取缔革命党的交换条件，要求日本政府驱逐在日本的革命党，并引渡触犯日本刑律的革命党人，引渡居住在日本租借内的革命党人。但日本政府却虚与委蛇，一方面严密监视革命者，另一方面又以他们为要挟，对袁世凯政府展开外交攻势。
日本侵占青岛之后，袁世凯划山东为中立区，暂时承认既成事实，而他的交换条件，就是日本政府驱逐革命党人：一、日本政府宣布逐放孙中山、黄兴、陈其美等革命党人；二、对于在日本做反袁行为者，日本政府按律惩办，如有犯刑事证据，应即引渡给中国；三、迁居日本租借及租借地之革命党人，日本政府即应交出。
可以说，革命党流亡日本，以及日本对革命党的容留，是袁世凯不得不面对的问题。他也为此不惜代价寻求解决之道。日本人也深深明白这一点，因而，日本政府一方面应允大批革命党人亡命日本，"撺掇革命军"，鼓动和协助革命党起兵，"以国民党为袖中虎，向袁世凯诈骗利益"；另一方面又"泄露革命军之真情，以卖好于袁世凯，以为要挟"， 企图从南北双方得到好处，更希望中国大乱，从中渔利。
第一次世界大战发生后，孙中山等革命党认为举事的大好时机已经到来，加紧筹措资金，内外联络，动员国内的会党、土匪，甚至连以恢复满清皇权为目的的宗社党也在孙中山的起事计划之内，准备一旦得到日本的援助，就同时在南北举事。他们准备采用土匪式的游串掠夺方式发动，并以金钱收买旧式军队。
如果说孙中山对国内动乱力量的激发，还在袁世凯有效控制范围之内的话，则日本人员参与孙中山的"革命计划"，就使中国的内政问题，纠合在国际冲突之中，这使一个处处受制于列强的弱国政府，即使是在面对国内问题时，也不得不处处小心，不得不处处求得外人体谅之原因所在。而国际冲突所造成的政治困境，无论是孙中山还是袁世凯，都明白其中的利害关系。所以，孙中山的反袁便一再以激起国际冲突为策略，以造成外交困难，导致袁世凯政府的崩溃。假扮政府军队屠杀外人，是其策略之一；雇用日本人参与国内"革命"，是孙中山的第二手。
1913年，天津日本租借搜获一封革命党领袖何海鸣的亲笔信，日本驻华特命全权公使山座园次郎在给日本外务大臣的电报中报告说："从信中清楚地得知，何海鸣一派已秘密把刺客送往北京，策划颠复（覆）现政府，并诈用政府军队的名义，准备向外国挑衅。这一计划不但有害于中国的治安，而且也关系到外国人的生命财产，所以要严加惩处。"山座园次郎在电文中还报告了前一次破获的一封何海鸣密信，密信内容同样是"诈称政府军队的名义，加害于英俄两国的人，让日本居间调停，以引起国际纠纷"。
日本政府对于革命党的这些策略是清楚的，但为避免外交困难，日本官方却多方为自己辩解，意图证明日本方面并没有介入革命党"引起国际冲突"的阴谋。
为了动员日本浪人及失业军人，孙中山接受了日人郡司成忠大尉提出的以出让中国土地为报酬召集日本失业军人、无业游民等参与革命的建议：
聚集人员的手段，虽有多种多样，但如采用先前第一次革命成功之时，给百人队长以一百町步土地，千人队长也是如此的那种厚赏，则立即投奔革命者必然甚多。目前，我们在北海从事渔业（捕捞海龙者）的有一千四、五百名部下，因为日美条约，在今后的十五年内，正处于无所事事的状态，但为了国家是不得已的（暗示如革命方法得当，则将得到一千四、五百人的援助）。
由于资金不足，日本对华联合会的五百木良久向孙中山提出，由日本预备役军人组织并领导军队进行土匪式的掠夺，以扩大动乱，乘机掌握时局：
吾等同志以指挥革命派为目的，曾将大约十名预备役军人送往上海。在现今革命派无法筹集资金之时，没有其他适当手段是无法举事的。因此，除了采用土匪式的掠夺来补充资金，并以此来扩大时局而外，是没有其他出路的。中国的动乱，大多是以这种手段获得成功，这是该国的国情。因而第三次革命也将依靠这种办法。我等同志明确正在中国内地专门筹划此事。……我国政府虽有意欢迎革命党以自己的力量来发起动乱，但在等待这种好事之时，将犹如燎原之火，失却了时机，就什么事情也不能干了。这正是我等同志筹划上述运动的原因。
在孙中山的漫天许诺引诱之下，日本部分大陆浪人、无业游民、在乡军人、甚至部分现役军人、日本军部人员也参与了孙中山的计划。 1914年10月5日，日本预备役海军一等兵曹菊池诚哉到日本宫城县，募集海军军人。据档案记载，菊池诚哉称："根据在中国进行秘密而有利的计划，我现今正在按照预备役海军大尉富永辰太郎的密令，募集海军军人。"这一计划因为日本方面的干涉而停止。
尽管日本政府对日本军人参与革命党举事等行为或有干预，但大部分时间是默许的，这一点，无论是日本还是袁世凯都心知肚明。也正是因为这一点，袁世凯在处理革命党问题时，就处处逼手逼脚，不得不有所顾忌，而日本方面却能收放自如，稳操胜券。中日之间的国际冲突，因而注定要以中国失败告终。
通过以上分析，可以看出，一方面，日本充分利用孙中山等革命党在日本的"革命"作为制服袁世凯的王牌，但另一方面，孙中山寻求日本的援助，以及向日本朝野提出的《中日盟约》及《盟约案》等要求，又使他主动地进入日本对华侵略的战略之中，主动地配合、利用日本对华侵略之机，以实行他那永无终结的革命之梦。在这样的革命迷梦中，国家利益就必然被革命者放弃，革命本身成为目的。革命党与日本朝野对中国国家的联合行动，使袁世凯面临着日本与革命党的双重夹击，袁所代表的中国之命运，其实也就没有选择的余地。如果拒绝日本的要求，则要么以中日战争结束，结局自然是丧权辱国；要么被日本政府煽动并资助、武装起来的革命党推翻，结局也只有一条，那同样是山河破碎、江山易色。因此，惟一的选择是忍辱负重，接受日本的条件。从这一角度来说，《二十一条》确实是在内外夹击中被迫接受的"卖国条约"。
革命党预料，日本提出二十一条要求，两国交涉不成，必至于发生战争，则这正是趁机举事的大好时机。但二十一条交涉以袁世凯"忍辱负重"和平解决，革命党从而失去了一次绝佳的举事机会，为此他们大感挫折，又开始策划新的革命计划。
5月13日日本秘档有这样的记载，革命党的预期本来是："若交涉不成，乃至两国干戈相见，则计划两派联合趁机举旗"，"但日中交涉问题竟如此得到和平解决，故此，亦给其计划带来一大挫折"。为此，革命党估计，在日本得到二十一条交涉成功之后，俄国必然也会提出同样的要求，"若果真出现如此事实，中国人心必将更加反对政府。因此，乘此趋势，作为政治策略，一面非难日本之要求，一面极力攻击袁政府此次之措施，大力鼓吹反袁，使中国人心更加激烈。同时努力怀柔民心，待时机成熟后，再举旗起事。"
在革命党眼中，无论袁世凯接受二十一条还是拒绝，都不影响革命党的反袁目标：接受了，则以卖国之名反对；拒绝，则利用战争机会乘机举事。而和平解决，革命党就希望俄国步日本后尘再次向中国提出类似"二十一条"式的要求，以求得到再次举事的时机。这样，革命已经不是为了"改良政治"，而是反之，扰乱政治以为革命之借口，革命便成为革命党唯一的追求。
共识网书摘，摘自邓文初《民族主义之旗——革命与中国现代政治的兴起》，中国政法大学出版社2013年版，标题《孙中山与日本：鲜为人知的秘密》，为共识网编者所拟，文中注释从略。
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